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司法改革视域下的行政公正:问题、原因及解决路径

发布时间:2017-11-22
  摘要:我国司法改革的重要目标和任务主要是通过深化司法体制改革,为全社会实现公平正义提供制度保证,行政公正则属于这个巨大工程中重要的一环.在目前的行政法治实践中,行政不公正行为时有发生,这是多种缘由造成的.在新一轮司法改革下,实现行政公正的契机得以呈现.同时,实现行政公正目标是司法改革成效的凸显和司法功能得以彰显的体现.在司法改革视域下欲求实现行政公正可以遵从以下路径:延展行政不公正行为的有限界定,构建行政自由裁量的司法制度、积极主动的司法审查制度、行政不公正行为涉诉的独立审判模式等.
 
  关键词:司法改革;行政公正;行政法治公平;路径选择

  我国司法改革的重要目标和任务主要是通过深化司法体制改革,为全社会实现公平正义提供制度保证[1].因此,对行政法治公平的研究,具有重要的实践意义.回顾人类发展的历史,正义始终是人类理想社会生活状态的终极目标.美国立宪时,曾有一段名言:"正义是人类文明社会的目的,不管在什么时候都要追求正义,哪怕是在追求中失去了自由."我国正处于社会转型期,我们在维护社会和谐和保持司法公信力方面依然有很长的路要走[2].在我国现行的行政法治实践中,仍然无法做到杜绝不公正的行政法治行为,这肯定是不利于维护我国的司法公正和社会和谐.我们现在正进行的司法改革的目的就是要解决这些问题.本文尝试研究通过司法改革实现行政法治公平的路径和策略,以期为学术界和司法界提供有益参考.
 
  一、我国行政不公正的行为表征与缘由剖析
 
  纵观行政法治的实践,行政公正具有重要的价值与地位.而当前我国行政法治实践中还存在着众多行政不公正的行为,而其形成的原因也是多种多样的[3].
 
  (一)我国行政不公正的行为表征
 
  何为行政不公正行为?其判断标准可能是多元的,行政实在法对其并没有具体的规定,但是基于以往实践经验的积累以及司法裁判的宣示,我们可以总结出过往的判断标准,继而得出我国行政不公正的行为至少可以分为以下四个类型化的存在.
 
  第一,不遵守技术准则的行政行为.行政法要受到高级法的制约,这已成为一个公认的准则.而行政行为要依据自然法.有可能有人文元素和科学元素的问题需要在行政法典中分开进行考虑,但对于行政行为的主体来说,却是不得不同时考虑的问题[4].在一些发达国家,行政主体在进行行政行为时要依据相应的技术准则,而这些技术准则却不是一个正式的行政法的来源,但其对于行政行为的影响却是不言自明的.比如,在进行食品和环境违法问题时,行政主体可能采用处罚的措施,但不仅要依据卫生法和食品安全法的相关依据,还要考虑其他的技术规范[5].有些行政行为虽然没有违反相关的自然法,但却违反了一些技术规范,这其实也是一种问题,也是对行政法治的一种破坏.行政主体在进行行政执法时,技术准则就应对权利与义务的设定形成制约.如果行政行为与技术准则相背,仅仅考虑法律的形式问题是没有意义的,这种行政行为就属于自由裁量的行为,很可能有失公平[6].而且,随着技术的进步,行政法治中运用大量的高科技手段,这些有失公平的行政行为会经常出现.
 
  第二,不遵守道德准则的行政行为.在我国的行政法中,与道德准则的关系研究一直不够,只有少部分的研究者把行政道德准则作为行政法的非正式渊源相联系.行政法治实践中,行政法与相关准则之间的关系十分复杂.有时行政法的行为准则与道德准则是相符的,但有时行政法与道德准则却是相违背的[7].在2014年的中央文件中,明确提出必须一手抓法治,一手抓德治,大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德.既要重视法律法规的作用,又要重视道德的内在规范作用.中央要求行政机关在执法过程中不但要考虑行政法的规定,还要考虑道德准则.特别是在行政法的具体操作与道德规范不相符的情况下,行政行为既合法又合德,就成为了一个难题.如果仅仅追求行政程序的合法性而没有考虑到道德准则,就有可能造成行政不公正的现象[8].在行政行为中,都会有一个自由裁量的过程,而法规只定了上限和下限,道德准则成为行政行为作出时的重要考虑因素,那违反道德准则很可能成为了一种行政不公平行为.
 
  第三,不考虑行政相对人承受能力的行政行为.行政行为不可避免地与行政相对人有关联,行政行为除了要合法之外,还要考虑到行政行为与行政相对人的承受能力.前段时间出现的交通天价罚单就是一种超出行政相对人的承受能力的问题,这肯定是一种有失公正的行为[9].因此,行政相对人的承受能力也是行政法治实践中需要考量的一个重要因素.在一些行政法治相对成熟的国家里,行政执法行为往往会因为不同的个体而有所区别,这表面上看是违反了同一性的公平原则,但实际上它却是一种合理且合法的现象.在行政执法中,对有的处罚作出一些转换,如处以罚金转为义务服务,这都是对权利义务进行了合理的转换.它最大的好处是让行政行为与行政相对人的承受能力相符,而这也是对同等对待原则的一个深化[10].
 
  第四,不遵守发展机理的行政行为.任何的行政法治行为都要符合其所处的社会发展环境,而不能超越时代的限定.行政主体在执法过程中绝不能用静态和死板的眼光来实现行政法治,必须用动态和开放的眼光看待问题.现在我国行政体系中的一部分仍然有计划经济时代的影子.一些旧的行政执法规范仅仅是在程序上合法了,如果严格按照其执行,有可能会影响社会的发展.我们国家前段时间重新审视审批权,废除一些行政许可权,原因就在于此.这其实也是在清理一些不遵守发展机理的行政法治行为,去除一些潜在的行政不公正行为[11].
 
  (二)我国行政法不公正的缘由剖析
 
  我国行政不公正行为出现的原因具体来看有内因和外因两个层面.从内因来看,现在我们党提出的立党为公、执政为民的理念是社会主义制度的本质要求.而现实中,有部分司法人员公平正义观念不强,对公平正义的重要性也缺乏深刻理解,在行政法治实践中有意无意地违背了公平正义的原则,损害了行政机关的形象.此外,一些行政执法人员素质不高也是内因之一.由于我们国家现代法治发展的历史还较短,行政机关依法办事的理念还没有得到最有效的贯彻,部分地区与部分机构违法行政的行为屡见不鲜.而行政主体依法行政思想素质有待提高,始终是个无法回避的问题[12].
 
  造成我国行政不公正行为的外因有两个维度.一是我国两千多年的官本位思想的遗毒.已形成了一种特权思想,在具体的行政法治实践中,出现了以权压法的现象,造成权大于法的问题.再加上人们的法律意识相对淡薄,这些综合因素的影响,形成了一种不良的法治环境;二是监督机制存在种种弊病.首先,我国的行政监督机制不健全.其次,监督的主体不明确,除了一些权力机关之外,社会团体和新闻机构的监督职能在法律规定上还处于模糊的状态.再次,监督的权威不够.一些监督主体同属行政体系,对于相同级别的执法主体往往不能真正实施监督,被群众讽为官官相护[13].这也是造成行政不公正的重要外因.
 
  二、司法改革与行政公正的关系勾连
 
  在司法改革的背景下,我们要求行政法治中的一切制度设计和行为方式,都要围绕着实现公平正义的目标.公平正义对于行政法治实践来说,怎么拔高其重要性都不为过.只有实现了行政公正,才能真正实现司法改革的最终目标.具体来说,司法改革与实现行政公正具有以下四个方面的联系.
 
  (一)新一轮司法改革是实现行政公正的契机
 
  党的十七大报告提出,要"深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权"[14].党的十八大以来,各级政法机关大胆实践、勇于探索,把司法改革积极稳妥地向前推进.显然,新一轮司法改革也成为我国实现行政公正的契机.司法体制改革不仅是中国政治体制改革的重要组成部分,而且在某种意义上成了中国实现行政法治的突破口[15].把司法体制改革作为实现行政法治的突破口,赋予行政法治在整个司法体制改革中更加重要的地位,这有助于承载起探索在依法治国背景下用法治方式完善中国行政不公正的使命,并进一步探索依法循序渐进推进行政体制改革的路径.
 
  (二)司法改革是实现行政公正的根本出路
 
  在法治社会中,行政司法公正始终都是一个绕不开的话题,而谈到行政司法公正,又必然会联系司法改革.当前,我国逐步进入了改革的 "深水区",在这个以改革促发展的时代社会中,必然会带动整个社会的转型与发展[16].具体表现为:经济交往活动日益密切,经济形态发展趋向复杂,经济主体的利益走向多元化,社会关系则日渐商品化,传统的农业社会发展模式则渐渐地被工业社会的发展模式所替代,等等.在市场经济的背景下,由于利益分配产生的问题和矛盾也日趋激烈,在过去,面对这种问题,我国的一贯做法是借助行政手段果断处理,难以保证处理过程和结果的公平与公正,因此,随着社会经济的不断发展,司法解决必然会成为纠纷处理的主要手段[17].要想实现行政司法公正,必须首先实行司法体制改革,只有从制度上着手建设,才能真正地确保行政司法机关在执法过程中能够做到独立司法、公正司法.
 
  (三)实现行政公正是司法改革最终目标目标
 
  的提出与确立,不能脱离现实背景而独立进行,而应该根据客观发展规律,科学、客观地提出和确定目标,司法改革亦是如此.司法公正,是确保司法长远发展的重要基石.因此,实现司法公正,是司法改革的最终目标.在改革中,司法的目标又是多元的、具体的,但本质目标是公正.所谓裁判,必然是在公正的基础上做出裁决,而脱离了公正,司法也就难以获得社会的肯定,从而也就扼杀了司法的生命力[18].浅显地说,司法的生命力来源于国家的保障,但是从深处来说,其源自于人们对司法的肯定,这才是司法生命力的本源.而人们对于司法的肯定,必然是站在司法公正的基础上,如果没有了司法公正,人们不会再肯定和相信司法[19].因此,司法改革的核心是司法公正,而司法公正的建立和实现则取决于司法改革能否成功.
 
  (四)实现行政公正是司法功能得以发挥的体现
 
  司法是对社会关系进行调节的一种机制,它有三个重要的功能,分别是确认、矫正和创设.确认功能是指司法可以对一个国家与社会的资源与权利义务分配秩序进行确立.在社会实践过程中,个体与组织都不可避免地会有某些行为与法制发生抵触或违背[20].在各种情况下,需要行政、经济等手段对这些行为进行判断和纠正.而这些手段都无用时,就会动用司法手段来解决问题.对符合法律规定与社会关系的行为进行确认,并限制那些不合乎规范的行为.矫正功能指的是对社会资源进行配置时不可避免地会出现侵权行为,这时需要司法制度运作来恢复公平与正义.这种恢复功能体现了国家司法的强制性[21].创设功能是指司法实践中,我国的法官虽然没有国外法官那么大的裁量法律的权力,但是当法律出现一些漏洞或模糊之处时,也是要通过法官的司法裁量来进行弥补.通过上述三个功能的特点可以看出,司法在社会中总是处于一种观察与裁判的地位,防止行为的越界与失控.而真正要实现司法的这三项功能,还得要落实行政法治的公平[22].
 
  三、司法改革视域下实现行政公正的路径选择
 
  当前,我国司法改革已进入了攻坚阶段,而对不公正的行政法治行为的消除正是改革的核心.制度的建设完善成为人们的共识,现在人们的尝试主要是用行政程序法对其进行控制[23].但是也要看到,仅仅通过行政程序法对行政公正问题进行控制是有缺陷的.因为这种控制方式并没有纳入到行政法治体系的总体布局之中.那还有哪些具体的路径和策略可供探讨呢?笔者认为,可以从下面几个方面来进行尝试:
 
  (一)延展行政不公正行为的有限界定
 
  行政不公正的概念不仅体现在学理上,也蕴含在实在法的实践中.前面是学者对其所进行的定义,而后者是法律对其规定.我们通常意义上所讲的行政不公正是针对于后者而讨论的.我们要通过行政实在法的完善来对行政不公正的行为进行规范.概念上的模糊和混乱必然会体现在具体的工作实践中[24].我国现有的行政实在法中并没有对行政公正进行明确的定义,只是有行政行为复议和行政诉讼的相关规定中提到了这个概念.对于行政法治不公的定义不能仅通过学者来定义,必须在具体的行政法中规定行政执法有失公正的具体含义.
 
  由此可见,在我国现在的行政法治体系中,对于行政不公正行为的界定是非常有限的.如果出现,且进入了行政救济中,人们似乎更多地将其与行政处罚行为联想在一起.但是,只有行政执法中有自由裁量的问题,就会有行政公正的问题产生.这就对我们延展行政不公平的行为进行界定时提出了明确的要求.如果仅仅是把行政不公正的问题与行政处罚联系在一起,那是非常狭隘的.在现有的司法实践中可以发现,行政行为与行政相关人的关系越密切,其行政不公正的概念就越近;行政行为越是偏重给付型,就越容易产生不公平的问题.现在我们的社会福利政策进行了现代化的改革,在这种大背景下,行政行为中的给付、奖励、求助、服务行为,都需要对行政不公正的行为进行界定.长期以来,地方保护主义、层级保护主义、部门保护主义都对行政执法权的使用产生过巨大的干扰,但是这干扰的表现形式往往并不是粗暴地干涉行政权 的 使 用,而 是 干 涉 自 由 裁 量 的 行 政 权 使用[25].也就是说,在行政自由裁量权的使用中,有可能会因为外来的干涉而产生行政不公正的现象.从这个层面上来讲,延展行政不公正的行为的有限界定符合我国司法改革的大方向,能够让我国行政权的使用更加远离干扰.
 
  (二)构建行政自由裁量的司法制度
 
  行政自由裁量在学术界和行政执法部门都是一个熟知的概念.人们都知道要对行政自由裁量权进行制衡,让其在可控制的情况下运行.但是在我国的司法实践中,特别是在行政立法过程中,看似还没有对于行政自由裁量权的制约问题提出具体的讨论,那更谈不上在制度上进行建设了[26].行政自由裁量权与行政不公正问题紧密相关,具有一定程度的因果关系,不可分割.因此我们在解决行政不公正的问题时,必须要紧紧抓住行政自由裁量权的控制这个核心.反观国外的司法实践,很多法治发展较为充分的国家,在行政自由裁量权的控制制度建设上,已做得非常完善.很多国家甚至对裁量的比例进行了具体的规定,有些国家还会在法律中明确规定在行政执法裁量时要考虑的因素和不需考虑的因素.还有的国家采用了严格的司法审查来制约行政自由裁量权中出现的不公问题.深入的讨论可以看出对于行政公正的追求和对行政自由裁量权的制约要同步考虑,不能把这两个问题分散开来解决.虽然,有人认为通过控制行政自由裁量权的使用,可以制约行政不公问题的产生,也有人认为行政裁量权的概念就可以包涵行政公正的概念,但是两者间的关系有一点是肯定的,就是两者在建设时的不可分割性.
 
  (三)构建积极主动的司法审查制度
 
  我国的行政诉讼制度建立的时间较早,相比司法改革浪潮中的新思路,其缺陷越来越明显,当然,这是由于其建构时的时代认识程度的限制造成的.而现行的司法审查制度的被动性是其主要缺陷.也可以这样说,我国司法审查让人民法院对行政行为进行审查是非常被动的,甚至可以说是消极的,不积极的,不主动的.再仔细观察我国的司法审查的审查原则,就可以看出,只是对合法性审查的原则进行了规定,而对合理性审查的原则并没有明确.换个角度说,就是当一个行政行为是否合法时,人民法院可以依据合法性审查原则对其进行司法审查,而当一个行政行为是否合理时,人民法院因为没有了审查的依据,就无法介入,甚至有时根本无权进入.这种现象,在客观上让人民法院对行政法治不公的行为进行司法审查的权力受到制约[27].所以说,要想在司法上对行政不公正的现象进行控制,就必须建立起积极的司法审查制度.让执行司法审查权的人民法院不仅可以对行政行为是否合法进行审查,更可以对行政行为的合理性进行审查.合法性审查与合理性审查相比,合理性审查是一种深层次的审查,是一种司法上的主动审查.这看似是一个原则的改变,实际是一个机制上的改变.只有利用好这个机制,才有可能控制好行政不公正的问题.
 
  (四)构建行政不公正行为涉诉的独立审判模式
 
  我国的《行政诉讼法》最新才经历过一次修订,这次修订中针对前期的司法实践中出现的问题进行了反思和完善.但是,这次修订还是没有考虑对行政不公正行为涉诉的审判模式进行改变.因为从根子里来说,我国在构建行政诉讼法时的基础还是合法性审查的原则[28].所以,现行的行政诉讼法中规定的审判模式也是合法性审查的模式.在人民法院进行裁判的司法实践中,都是在维持行政判决和撤销行政判决这两个选项中进行选择,没有改变行政判决的这种审判模式.虽然《行政诉讼法》中规定了行政不公正的判决要进行变更,但这不算是一个独立的判决类型.我们应该将行政不公正的问题纳入到司法审查之中来,将其制度化,将其与其他行政行为的审判模式进行区别化对待.要坚持公开审判的原则,除了法律中明确规定不能进行公开审理的案件之外,所有的案件一律进行公开透明地审理.案件的所有证据要求当事人举证,强化对证据的质疑和辩论程序,让当事人和诉讼代理人的作用得以充分发挥[29].
 
  四、结语
 
  公平和正义对于人民来说像呼吸一样是社会生活的必需,想要实现行政公正公平,必须要抓住我国当前司法改革的机遇和契机.要认识到司法公正对于社会公平正义的重要作用.在这些方面,英美等发达国家的司法实践中积累了许多有益的经验.我们也要看到,我们中国有着自己的国情与司法发展的历史,在借鉴域外经验的同时,要避免"橘逾淮则为枳"的陷阱.同时,欲求实现行政公正,实现司法体制与行政体制的现代化,必须自主探索出一条符合自身国情的路径.我们不能盲目借鉴,甚至是简单套用,而是要根据具体的国情进行司法体制改革,促进行政公正的实现,从而实现社会的公平正义.

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