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建筑物业主管理团体机关区分的法律制度比较

发布时间:2018-09-14

摘要

  一、引言

  区分所有建筑物系建筑物区分所有权设立的基础, 也是各区分所有权人之间共同体关系形成的前提。同一栋区分所有建筑物中的各住户于人数、财力、生活习惯等方面皆有不同, 由此对共同利益的协调及共同生活秩序的维持带来困难。故此, 乃有必要于各个住户之上成立一个团体组织, 由其订立管理规约, 设置相应管理机构, 以处理共同事务, 协调共同利害。[1]此团体组织即为区分所有建筑物的管理团体。依现今各国家的建筑物区分所有权法, 该团体组织计有四种模式:不具法人资格的团体 (如德国) 、具有法人资格的团体 (如法国、新加坡) 、附条件的法人资格模式 (如日本) 以及判例实务上的法人资格 (如美国) 。[2]各模式之间尽管存在一定差异, 但皆设有与之相应的管理机关, 以实现对建筑物共有部分及其附属设施的管理。

建筑物业主管理团体机关区分的法律制度比较

  值得指出的是, 就对区分所有建筑物的管理方式而言, 其涵括自主管理与委托管理。与此相应, 管理机关也有自主进行管理与受委托进行管理的分别。也就是说, 一方面, 业主可以成立管理团体进行自主管理, 设立区分所有权人大会、管理委员会等管理机关, 自行决定与执行管理事务;另一方面, 业主也可将部分或全部管理业务委托给物业管理公司等进行管理, 即所谓授予第三方管理。尤其值得注意的是, 于现今比较法上, 区分所有建筑物的管理机关通常涵括意思机关 (区分所有权人大会、业主大会) 、执行机关 (管理委员会、管理人) 及监督机关等。这些机关各司其职, 遵循“三权分立”的规则, 而共同对区分所有建筑物实施管理的职能。本文拟对现今比较法上的区分所有建筑物的管理机关制度 (含设置、特性及职权等) 予以分析, 于此基础上, 考量其对于我国区分所有建筑物管理机关的完善所具有的借镜价值与意义。

  二、比较法上的区分所有建筑物业主管理团体机关

  如前述, 现今比较法上, 区分所有建筑物业主管理团体的机关主要涵括意思机关 (权力机关) 、执行机关、监督、咨询机关。此外, 尚有物业服务企业乃至其他管理人等。兹分述如下:

  (一) 比较法上的区分所有建筑物业主管理团体的意思机关

  按照建筑物区分所有权法理, 各业主对区分所有建筑物系共同行使管理权, 参与共同事务的管理, 而此乃以成立一个最高意思机关为前提。此犹如股份公司的股东需有表征其自治的股东大会。于区分所有权法上, 建筑物区分所有权人大会或业主大会, 即为此最高意思机关, 其成员为全体业主, 惟各国家立法对之有不同的称谓。在德国, 其以“住宅所有权人”及“住宅所有权人会议”为区分所有建筑物管理的意思机关, 而法国《住宅分层所有权法》称其意思决定机关为“总会”。[3]新加坡法关于“总会”的规定也与此相当, 日本法称为“集会”, 意大利法及瑞士法称为“建筑物区分所有权人会议”。而我国《物权法》与《物业管理条例》规定的“业主大会”, 系为我国区分所有建筑物管理团体的意思机关, 为业主的共同管理事务及相关权利义务而召开。如下谨对此意思机关的诸多问题予以考量、分析。

  1. 建筑物区分所有权人大会的法性质

  如前述, 各国(地区)因历史传统、社会条件等的不同, 对建筑物区分所有权人大会的法性质也有不同厘定, 此主要有法人模式、非法人模式与折中模式。惟自发展趋势看, 业主管理团体的法人化应为各国家(地区)立法与实务发展的基本潮流。法国、新加坡及我国香港地区于立法上肯认了区分所有权人大会的法律人格, 德国于2007年修订其《住宅所有权法》时, 明定住宅所有权人共同体可使用独立的名称, 此也就于实质上承认了作为意思机关的住宅所有权人共同体的法律人格。应值提及的是, 建筑物区分所有权人大会具备法人资格的表征有二: (1) 可以自己的名义参与法律活动并作为利益归属的独立主体; (2) 可以作为独立主体而参与诉讼活动。

  2. 建筑物区分所有权人大会的职能

  建筑物区分所有权人大会系各业主讨论并决定有关共同管理事务的议事场所, 其决议事项涵括管理规约的制定、管理人的选任与解任、对区分所有建筑物的管理与维护、共有部分收益与费用的收取与分配等。依德国《住宅所有权法》的规定, 住宅所有权人会议决定管理的方针与方法, 及制定管理规约与选任管理人等。[4]法国法上, 其总会的职权涵括认可会计账目、通过经费预算以及决定是否提起诉讼等。日本《建筑物区分所有权法》规定的管理组合法人特有的集会议决事项包括:理事、监事的选任与解任、理事的代表权的限制、管理组合法人的解散、管理组合法人的诉讼。而依我国《物权法》第76条的规定, 业主大会的决议事项主要包括业主大会议事规则与管理规约的制定和修改, 业主委员会的选举与更换, 物业服务企业或其他管理人的选聘与解聘, 建筑物维修资金的筹集、使用及建筑物的改建、重建决定等。

  3. 建筑物区分所有权人大会的决议

  建筑物区分所有权人大会决议的通过, 于各国建筑物区分所有权法上有“一致决”与“多数决”两种方式。后者包括“特别多数决”与“普通多数决”。于此, 乃有必要对表决权的计算与何种事项得适用何种决议方式予以考察。

  (1) 表决权的计算

  归纳各国立法与实务中建筑物区分所有权人表决权的计算方式, 主要有以下四种: (1) 新加坡模式, 依地板总面积的大小而将各区分所有权人的份额划定为4个固定等级, 其表决权的大小即与等级相对应。 (2) 德国、瑞士模式, 规定各区分所有权人分别享有一票决议权 (人头数原则) 。 (3) 日本模式, 以各区分所有权人专有部分面积的之比例决定其表决权大小。 (4) 法国模式, 依专有部分之价值与全部建筑物之价值的比例确定表决权大小。

  应值注意的是, 以上新加坡模式于操作上虽具便捷性, 但于地板总面积过大而份额差额过小时可能导致不公正。第二种模式单纯以人头数为标准, 可能导致专有部分面积较大的少数人被专有部分面积较小的多数人支配。[5]有鉴于此, 德国法于新近又相继确立了“物件数原则”与“价值原则”, [6]前者依专有部分的数量而决定议决权大小, 后者则根据共有持分确定投票权。此外, 后者与日本模式和法国模式相同, 即皆以某种比例计算表决权, 其虽于具体计算公式上存在差异, 但其以比例确定表决权大小的方式, 乃无疑值得肯定与采纳。

  (2) 决议方式

  1.一致决

  一致决又称“全体一致决” (Einstimimigkeit vertragsprinzip) , 以德国《住宅所有权法》为其典型。其要求所决议的事项需经全体表决同意, 否则无法通过, 故而实际运作上具有较大困难。按照其实务, 一致决适用的事项主要涵括[7]:区分所有权的再区分与合并, 新添建筑物的结构, 共有权持分的改变及增减, 专有所有权部分、专用使用权部分的改变, 共同关系公约的改变, 修正或改善建筑计划, 共用部分与附属设备及使用目的的改变, 建筑物的重建等。此外, 法国法与瑞士法也于某些事项上有一致决的规定。譬如法国《住宅分层所有权法》规定, 于准许修正的除斥期间经过后发现管理规约有错误, 对有关管理费用分担规定的变更应以一致决作出。[8]

  2.特别多数决

  特别多数决虽不要求全体一致通过, 但需于表决权上达到超过半数的三分之二、四分之三或者五分之四的多数方可作出决议。此以日本《建筑物区分所有权法》的规定最具代表性, 其适用特别多数决的主要情形涵括:①共用部分的变更;②管理规约的设立、变更及废止;③成立法人并决定其名称和事务所;④对违反共同利益的建筑物区分所有权人提起诉讼, 禁止其于相当期间内使用其专有部分;⑤决定对建筑物灭失的共用部分为修复;⑥决定将建筑物拆毁并重建;⑦共用基地抑或附属设施的变更;⑧管理组合法人的解散。其中, 除第⑥项须由区分所有权人及表决权的五分之四以上通过外, 其余均以四分之三多数决作出。

  3.普通多数决

  普通多数决于表决权超过半数时即可通过决议, 各国建筑物区分所有权法上皆有其规定。于德国, 实务中一般的管理行为即采普通多数决。依法国法, 欲安装通风装置而需于外壁凿孔, 以及个别区分所有权人于共用部分上自费施工等事项也采普通多数决。[9]

  (3) 决议效力

  建筑物区分所有权人大会的决议一经作出, 其效力自应及于全体业主, 涵括反对大会决议的少数业主。惟应考量的是存在继受人的情形, 大会决议对业主的概括继受人 (如继承人、营业合并人等) 与特定继受人 (如买受人、承租人等) 得否具有效力。其中, 概括继受人对专有部分的权利义务须一并承受, 自应受大会决议效力的拘束, [10]而特定继受人是否受建筑物区分所有权人大会决议的效力拘束, 学理上存有分歧。笔者认为, 应肯定区分所有权人大会决议对特定继受人的拘束力。盖作为区分所有权人团体的最高意思机关, 大会决议系为建筑物区分所有权人的共同利益而作出, 生活于此共同体关系中的特定继受人当然受其效力拘束。[11]对此, 日本《建筑物区分所有权法》第46条设有明文规定:“规约及集会的决议, 对建筑物区分所有权人的特定继受人也生效力。”此点值得我国编纂民法典物权编及未来制定建筑物区分所有权法时参考、借镜。

  (二) 比较法上区分所有建筑物业主管理团体的执行机关

  区分所有建筑物管理团体的执行机关系负责具体执行管理事务, 其犹如管弦乐队的指挥, 于区分所有建筑物的管理中居于重要地位。德国法称之为“管理者”, 并将其置于各管理机关系统中的核心位置, 意大利法及瑞士法也有类似规定。美国法、日本法及新加坡法则称之为“理事”。我国台湾地区实务上与此相当的机关为“管理委员会”, 我国《物权法》则称之为“业主委员会”。

  1. 管理者的选任、解任与任期

  依德国《住宅所有权法》第26条的规定, 管理者的选任与解任由住宅所有权人大会的多数决为之, 任期最长为5年。管理者任期届满后, 可考量其业绩而由大会重新任命。如果有重大事由, 也可于管理者任职期间将其解任。[12]日本《建筑物区分所有权法》第25条规定, 管理人可由管理规约规定, 若规约无规定则依集会决议选任或解任之。管理人有不正当行为或其他不适于执行职务的情况, 各区分所有权人可请求法院将其解任。管理人既可自区分所有权人中选任, 也可由第三人 (包括管理公司) 担任。《瑞士民法典》第712条规定, 若管理人不能通过区分所有权人会议选任产生, 则各区分所有权人可请求法院为指派 (符合条件的抵押权人与保险人也享有同等权利) 。对管理人的解任可随时以会议决议为之, 并可发生赔偿请求权。存在重大事由而区分所有权人会议拒绝解任管理人的, 各区分所有权人可于1个月内请求法院解任之。值得注意的是, 对于法院指定的管理人, 其于任期届满前非经法院同意不得被解任。

  2. 管理者的职责与权限

  管理者的职责与权限涵括对内与对外两个方面。前者为管理者与区分所有权人之间的关系, 后者指管理者与第三人之间的关系, 主要表现为管理者的对外代表权。各国立法在此方面的规定大体一致, 惟于某些事项存在细微差异。综合比较、考量德国、日本、意大利、法国及新加坡的相关规定, 管理人的职责与权限可自对内与对外两个方面作出如下释明:

  (1) 管理人对内方面的职责与权限

  管理人应遵守管理规约并积极执行区分所有权人会议的决议, 此系对管理人最基本的要求。以保障区分所有权人共同利益为首要职责, 管理人对共有部分可采取通常的保存及修缮所必要的措施, 情况紧急时也可自行决定进行施工等。此外, 管理人可以管理团体的名义实施下列行为:请求、受领及清偿共同事务的负担和费用, 并为管理有关的给付或支付;接受意思表示及送达;采取措施防止其他法律上的不利益;召集建筑物区分所有权人会议;负责保管管理规约, 应请求而提供阅览;作成并实行预算和年度结算, 保管经费等。

  (2) 管理人对外方面的职责与权限

  此主要表现为管理人对外代表建筑物区分所有权人全员主张请求权, 包括诉讼活动与诉讼外的活动。我国《物业管理条例》第15条规定的管理者职责包括:召集业主大会并报告物业管理情况;代表业主与物业服务企业签订物业服务合同, 并对合同的履行进行监督、提供协助;了解并反馈业主、物业使用人的意见和建议;监督管理规约的实施等。

  应值提及的是, 以上规定的内容主要为业主委员会作为管理者对业主大会决定事项所担负的执行职责, 其相较于其他国家立法对管理者职责与权限的规定尚显粗疏。譬如, 其未就具体执行事项作出详细规定, 也未就业主委员会可自主决定、履行的事项作出规定, 且未涉及业主委员会于诉讼关系中的主体资格。这些皆应于未来的立法中加以完善。

  3. 管理者的主体资格

  值得指出的是, 以上规定了管理人对外职责与权限的国家, 管理者的诉讼主体资格已为法律所肯认。譬如, 日本《建筑物区分所有权法》第26条规定, 管理人得依管理规约或集会决议为原告或被告。德国《住宅所有权法》第27条规定, 管理人得基于住宅所有权人大会的授权, 以全体住宅所有权人的名义提起诉讼。法国《住宅分层所有权法》规定, 管理者可代表管理团体为诉讼上的一切行为。[13]《意大利民法典》规定管理人可依职权、管理规约抑或区分所有权人会议的决议, 在一定范围内代表管理团体对其他区分所有权人或第三人提起诉讼。《瑞士民法典》第712条规定, 除简易程序外, 管理人可基于建筑物区分所有权人会议的授权提起民事诉讼, 若遇有紧急情形则应于事后进行补授权。

  4. 物业服务企业或者其他管理人

  我国《物权法》第81条规定了委托管理方式, 即业主除自行管理外, 也可委托物业服务企业或者其他管理人对建筑物及其附属设施进行管理。物业服务企业受业主委托而被赋予一定的管理职能, 对侵害业主共同利益的行为有管理与制止等职责, 此也为业主成员权的延伸和体现。尤应注意的是, 业主的共同管理权与物业服务企业的管理权具有本质差异。业主共同管理权系基于区分所有权而产生的自治权, 属于业主自主管理;物业服务企业的管理权则源于业主大会的授权或委托, 二者产生的基础不同。且物业服务企业管理权以物业服务合同约定的内容为限, 此也区别于业主作为管理团体成员的自身的管理权。此外, 物业服务企业的管理, 也不同于行政意义上的“管理”, 其通过履行物业服务合同而实施管理以满足业主共同利益的需要, 物业服务企业与业主实际于管理中处于平等地位。

  (三) 比较法上区分所有建筑物业主管理团体的监督、咨询机关

  如前述, 现今一些国家立法上尚规定有区分所有建筑物管理团体的监督、咨询机关。譬如法国《住宅分层所有权法》于总会和管理者之外, 尚设有管理团体参事会作为监督与咨询机关。其受总会委托而享有的特定的监督职权, 主要为监督管理活动, 并有权查阅管理文件, 进行会计监查。[14]而作为咨询机关, 管理团体参事会则于管理团体和管理者发挥桥梁的功用, 系联系二者的纽带。区分所有权人可通过管理团体参事会知悉建筑物的现状及问题等。[15]德国《住宅所有权法》第29条设有“管理顾问委员会”, 其作为咨询机关的同时, 也监督管理者处理事务。[16]具体而言, 其管理顾问委员会的职权为[17]: (1) 协助管理人执行职务; (2) 审查经济计划及其结算、账目费用, 提出意见; (3) 于没有管理者或管理者不召集住宅所有权人会议的场合, 由管理顾问委员会主席或其代理人召集会议。此外, 管理顾问委员会负责接收各住宅所有权人的提案与意见, 于纠纷发生之初及时予以预防和处理, 以促成区分所有建筑物管理的圆滑与适正化。再如, 日本《建筑物区分所有权法》将与此相应的机关称为监事。对管理组合法人而言, 监事为必设机关, 负责管理业务执行的监察。其职务与权限主要为[18]:监察法人的财产状况及理事的业务执行情况;向集会报告违反规定的事项, 必要时也可以召集集会。此外, 当管理组合法人与理事之间产生利害冲突时, 监事有权代表管理组合法人。

  三、现今比较法上区分所有建筑物业主管理团体的管理机关制度对于我国的借镜或启示

  如前述, 我国区分所有建筑物的管理机关系由业主大会、业主委员会及物业服务企业或其他管理人构成。业主大会为意思机关, 决定全体业主的共同管理事务及其他管理机关的选任、解任等。业主委员会、物业服务企业或者其他管理人为执行机关, 自行或受委托而具体执行和管理全体业主的共同事务, 系业主大会的常设机构。[19]结合我国的立法现状, 借镜以上各国家立法与实务上的有益经验, 我国区分所有建筑物的管理机关宜从以下几方面进行重点完善。

  (一) 明确与肯认业主大会与业主委员会的法律地位

  业主大会系由全体业主组成, 代表和维护全体业主的合法权益, [20]系独立的社会自治组织, 其作为区分所有建筑物管理团体的意思机关, 是全体业主管理共同事务的议事机构。于性质上, 其既非国家机关也不属于事业单位, 更非营利性机构, [21]《物权法》《物业管理条例》及《建筑物区分所有权解释》皆未明定业主大会的法人资格或诉讼主体资格。对于侵害业主合法权益的行为, 《物权法》仅规定了业主的起诉资格。而依《物业管理条例》的规定, 业主大会通过召开会议进行议事并作出决策, 并不直接参与对外民事活动, 而且其没有独立的财产, 因此业主大会不具有诉讼主体资格。于有必要提起诉讼的情形, 可由业主委员会提起诉讼;若尚未成立业主委员会, 则由业主以代表人诉讼的方式提起诉讼。[22]而立基于前述考量分析, 赋予业主大会法人资格的国家不在少数, 由此使其可以作为独立的民事主体而独立参与诉讼活动。尽管不具有法人资格也无碍于业主大会基本职权的行使, 但作为管理团体的最高意思机关, 其不仅有权制定章程, 设立执行机构, 尚可以自己名义开立账户, 现实地享有一定权利并承担一定义务。并且, 于对外关系上, 业主大会既可自己与物业服务企业签订物业服务合同, 也可授权业主委员会为之。[23]有鉴于此, 于立法上肯认业主大会的法人资格实具必要性。

  业主委员会系业主大会的执行机关, 对其法律地位的争议主要为诉讼主体资格的有无。实务中采肯定说, 认为业主委员会属于《民事诉讼法》第49条所规定的“其他组织”, 可作为民事诉讼当事人。而否定说则考虑到业主委员会无独立财产, 不能独立承担民事责任, 故不宜于法律上承认其诉讼主体资格。综据前述的分析, 笔者认为以采肯定说为宜。盖诉讼主体资格是业主委员会代表建筑物区分所有权人执行诉讼事务的必要条件, 业主委员会虽没有可供独立承担责任的财产, 但其所代表的业主自可承担业主委员会诉讼行为的法律后果。[24]无独立的财产不宜成为认可业主委员会诉讼主体资格的障碍。

  (二) 补充完善业主大会的决议方式

  由前述各国法与实务中的决议方式看, 德国法、法国法皆有一致决的规定, 日本法则一律采特别多数决。而我国《物权法》第76条所规定的决议事项中, 第1项至第4项以及其他有关共有和共同管理权利的重大事项, 须经专有部分面积占建筑物总面积之比例过半数且总人数过半数的业主同意, 第5项及第6项须经专有部分面积占建筑物总面积之比例三分之二以上且总人数三分之二以上的业主同意。显然, 我国业主大会的决议采普通多数决与特别多数决相结合的方式, 尚无一致决适用的余地。为促进区分所有建筑物的有效利用, 强化区分所有建筑物管理团体的职能, 并充分尊重当事人的意思, 笔者认为, 业主大会决议在以多数决决议方式为原则的基础上, 可辅之以一致决的特殊规定。建议借镜德国法的规定, 于建筑物区分所有权的再区分、合并等特别重大的事项上留有一致决适用的余地。

  (三) 明定业主委员会的选任、解任与任期

  《物业管理条例》规定了业主委员会、业主委员会主任及副主任的产生方式及程序, 以及业主委员会的备案制度, 除此之外并无业主委员会的解任及任期相关的规定。有鉴于上述各国立法例的有益经验, 对我国业主委员会的选任、解任以及任期作出规定时, 宜注重考量以下各点:首先, 规定管理规约应明定业主委员会的选任及解任方式, 具体方法可由业主大会议决为之;其次, 对业主委员会的解任, 各业主可于业主委员会成员有不当或不适于执行管理业务的情况时请求解任之, 且不得以规约排除此解任请求权;再次, 采德国法经验, 业主大会可参考业主委员会的管理业绩, 决定是否将任期届满的业主委员会成员再次选任为管理人;最后, 应明定业主委员会的任期, 可根据业主大会决定或由管理规约作出规定。

  (四) 监督、咨询机关的设置

  监督机关负责监督管理人事务的执行状况, 以确保区分所有权人大会的决议得以顺利贯彻落实。咨询机关为建筑物区分所有权人发表意见、提出建议提供途径, 且对于消弭处于萌芽阶段的纠纷与争执颇有助益。日本法与法国法以监督、咨询机关为必设机关, 德国法则委由住宅所有权人的多数决作出是否设立的决定。而依我国《物业管理条例》的规定, 业主委员会的职责涵括监督物业服务合同的履行、管理规约的实施状况, 以及了解并反馈业主、物业使用人的意见和建议, 由此其于一定程度上承担着监督、咨询机关的职能。笔者认为, 借镜德国、日本及法国的实证经验, 我国也宜设立单独的监督、咨询机关, 以明晰业主委员会的主要职责, 减轻其工作负担, 同时也可使我国区分所有建筑物管理机关的构成体系更加完整。

  四、结语

  于近现代及当代社会中, 为实现持续增长的人口与有限的居住用地之间的平衡以保障居民的住房需求, 高层建筑物激增, 公寓大厦盛行。建筑物区分所有权制度成为物权法上一项重要的不动产所有权制度, 无论大陆法系国家抑或英美法系国家, 皆制定了建筑物区分所有权法。其中尤为重要的问题, 是对于区分所有建筑物共有部分的管理, 其关系到一栋建筑物内全体区分所有权人生活秩序的维持与共同利益的维护。由此必须设置具备一定组织架构和相应职能的管理机关以具体履行管理团体的意思与职权。我国现行的有关区分所有建筑物管理机关的规定未尽完善, 应参考、借镜其他国家和地区立法与实务的有益经验, 就区分所有建筑物管理机关的设置、法律地位、职权等予以明确规定, 以期健全并强化建筑物区分所有权人的共同管理权, 实现建筑物区分所有权制度的立法旨趣。

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